公益领域政策一波三折 《慈善法》出台再成焦点

　　公益领域政策一波三折 《慈善法》出台再成焦点

　　李连杰的要求在目前的国情之下是否合理可以做不同的解读，但对从去年年底到现在出台的一些慈善领域的法规政策进行梳理显示，《慈善法》早日出台再成各界关注的焦点。

　　尽管李连杰已经道歉：因为自己的言论，而给“恩人”红会带来困扰。

　　但这并不妨碍各大主流媒体仍然就李连杰前期在央视节目上所言，“壹基金计划可能面临中断”，而继续作出李连杰面临体制、制度性困境的解读。李连杰成立公募基金会的意愿，按照中国红十字会秘书长王汝鹏的说法：涉及现行的政策法规，需要依据现行的政策法规办理。

　　慈善固然需要制度的空间来鼓励，但制度从来不会成为个人将慈善事业是否进行到底的理由。当然，毋庸置疑，制度会起到很重要的延缓，或是促进我国慈善事业整体发展的作用。李连杰的要求在目前的国情之下是否合理可以做不同的解读，但我们却恰可以趁此时机，对于从去年年底到现在出台的一些慈善领域的法规政策作出梳理，也期待万众关注的《慈善法》早日出台，并能够真正地起到推动我国公益事业前行的作用。

　　历史暂时的倒退?

　　从去年年底财政部和国家税务总局出台的非营利组织免税新规，到今年3月1日外管局出台通知规范境内机构捐赠外汇收支行为，再到今年7月7日，五部委出台办法规定玉树善款使用等政策法规，这一系列的政策法规每出台一次，在慈善界便引起轩然大波，尤其是对于玉树善款的规定，在众多的学者看来，不仅没有推动公益事业的发展，反而阻碍了公益组织的生存和发展，甚至被学者称之为历史的“倒退”。

　　在这种情况下，呼吁《慈善法》出台迫在眉梢。“《慈善法》是规范慈善事业行为的一部法律，而鼓励大量的公民参与慈善，让慈善组织发展起来，首先要创造一个良好的慈善环境。”北京师范大学刘培峰对于慈善领域的规范，也寄希望于《慈善法》。

　　清华大学公共管理学院NGO研究所所长邓国胜在接受记者采访时表示，《慈善法》是一部更为系统更为全面的法律，立法的层次也比较高，“《慈善法》会在慈善组织的注册登记、慈善组织的利益保障方面有突破，将有很多的进步。”

　　邓国胜认为，在公益事业发展过程中，当前整体的法律政策环境是趋好的，“虽然可能在某个节点上会表现出暂时的倒退。”

　　去年年底，财政部和国家税务总局联合发布《《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》、《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，这两则《通知》犹如“当头一棒”，让许多非营利组织连连叫苦。

　　《通知》规定，只有“不征税收入和免税收入孳生的银行存款利息收入”是免税的。另外一方面体现在经营性收入要纳税，对很多基金会来说，增值保值是基金会获得发展的一个途径，现在新规定意味着投资收入必须纳税，这对基金会发展非常不利。本来非营利组织在国内的发展属于薄弱环节，需要很多政策支持，这两则《通知》的下发，不但没有促进，反而限制了非营利组织的发展。

　　今年3月1日，《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》也似紧箍咒一般，让大量工商注册的草根组织濒临关门的边缘。根据《通知》的规定，境内企业接受或向境外非营利性机构捐赠，应持以下单证在银行办理：经公证并列明资金用途的捐赠协议。正是这则协议，让大量草根NGO无法获得境外捐赠，因为在现实中，公正捐赠协议根本行不通。

　　玉树善款汇缴事件更激起了基金会的强烈不满。7月7日，五部委发布《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(下简称《办法》)，其中规定，慈善组织募集的善款，需要汇缴拨付到青海省政府、青海省红十字会、青海省慈善总会的专用账户中，由青海省统筹安排使用。

　　对于壹基金而言，一旦《办法》实施，壹基金的捐款，将会随同红十字总会的其他捐款一样，纳入青海省的财政账户。这即意味着，在整个玉树地震中，与众多有公募资格的基金会一样，壹基金只是起到了一个“中转账户”的作用。

　　这一系列的政策法规，在一定程度上打击了草根NGO、基金会及整个非营利组织。“有些政策从国家管理的角度有它出台的理由，但是这对于整个慈善事业的发展是极为不利的，尤其是外管局出台的政策，对于草根NGO很不利。”邓国胜说，“不同的部门出台的一些政策法规之所以打架，是因为对公益事业发展的思想不一致，缺乏总体的战略思路。”因此，在这种情况下，凸显了《慈善法》尽快出台以规范各方行为的迫切性。

　　等待已五载

　　尽管各方对《慈善法》千呼万唤，但历经五载，《慈善法》始终未出台，至于这部法律究竟何时出台，记者从多方采访中未得到明确的答复。

　　2005年，民政部就草案一稿召集专家讨论;2006年由民政部拿出草案，并进入国务院立法计划;2007年提交全国人大审议。然而，当年的全国人大立法计划中并未列入这项法律。

　　2008年发生的汶川大地震催生了中国的慈善热潮。在这种背景下，慈善立法的呼声再次高涨，地震捐赠中暴露出的问题和对一些慈善组织的不信任客观上也成为舆论呼唤慈善法早日出台的催化剂。同年年底，十一届全国人大常委会公布了立法规划，“慈善事业法”位列一类立法项目。这也就意味着，该法需要在本届人大换届的2013年之前提请人大审议。

　　2009年下半年，草案已经通过民政部送达国务院法制办，后者正在进行讨论和修改。民政部社会福利和慈善事业促进司原司长王振耀在接受记者采访时曾表示，慈善法逾五年而未出台是立法程序使然，是“工作方式的问题”。

　　7月29日，国务院法制办在苏州召开中英慈善立法研讨会，国务院法制办政法司一处处长朱卫国介绍说，我国慈善法草案已初步成形，草案共分9章59条，主要在慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等方面进行了规定。具体条文则仍处于未公开状态。

　　而参与立法工作的邓国胜表示，《慈善法》将会在保障慈善组织的权利以及注册登记方面有突破，“包括慈善组织在劝募方面都比原来有很多的进步。”

　　据介绍，《慈善法》以《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《社会团体登记管理条例》、《基金会登记管理条例》、《企业所得税法》以及《个人所得税条例实施细则》为基础，形成一部综合性法律，因此，《慈善法》的出台对我国公益组织的发展至关重要。

　　北京师范大学法律系教授刘培峰表示，《慈善法》当前要解决的依然是慈善环境问题，“实际上解决两个问题，第一个问题是政府不要插手慈善和公益，回归慈善的民间本质，改变民非管理的状态，让更多的组织能成长出来，目前慈善的核心问题依然不是监管问题，而是总量不足的问题。其次，要创造一个宽松自由的慈善环境。”

　　“虽然目前募捐行为是有问题的，总体来讲，让更多的人参与慈善，让更多的组织成长起来，依然是目前面临的最主要的问题，中国还没有到组织发展已经很多了的阶段。”刘培峰说。

　　从《慈善法》草案涉及的内容可知，这将是一部对慈善事业进行系统规范的法律，其中涉及国家监管部门、慈善组织、志愿者、受捐赠者等多方，权衡各方利益是这部法律的重要任务，作为利益相关方，这些主体都有对该立法发出自己的声音的权利。

　　“《慈善法》的起草征求了很多社会组织的意见，很多专家的意见。”邓国胜说，但是，不可能征求每个组织的意见，这样不可能也不现实。《慈善法》将在保障社会组织的权利方面有更多突破，将明确政府、企业、社会等在慈善事业发展的权界，保证慈善组织的权利。

　　李连杰也曾在多个场合表示：“梦想是中国将来有《慈善法》。”

　　■链接

　　2009年12月7日，财政部和国家税务总局制定了新的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》和《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》对非营利性组织免税资格认定管理和企业所得税免税收入范围作了新的规范。

　　2009年12月25日国家外汇管理局发布《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》。《通知》于2010年3月1日生效。根据《通知》规定，众多在工商注册的NGO需要去做“公证”，及提交其他《通知》要求的资料，经银行审查通过后，才能获得境外机构所汇来的资金。

　　7月30日，由民政部、发改委、监察部、财政部、审计署联合下发的《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》正式发布：要求各捐赠接收机构将捐赠资金全部拨付到青海省，连同青海省接收的捐赠资金，统一纳入灾后恢复重建规划，由青海省统筹安排用于恢复重建。

　　7月21日，财政部、国家税务总局、民政部发布《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的补充通知》进一步规范公益性捐赠税前扣除政策，加强税收征管。

　　7月29—30日，国务院法制办在苏州召开了中英慈善立法研讨会，并初步形成了慈善法草案。目前的《慈善法》草案共分9章59条，涉及慈善组织、慈善募捐、慈善志愿服务、慈善信托、境外慈善组织在华活动的管理以及扶持与奖励等多方面。