“壹基金”注册受阻 折射民间慈善诸多困局

　　9月29日，由比尔·盖茨和巴菲特发起的慈善晚宴如期进行。此前被邀请的几十位排名胡润富豪榜前列的中国企业家，只有几人赴宴；“国产”富人不热衷慈善似乎再次“被证明”。

　　长期以来，舆论总拿中国人和欧美人的慈善意识做比较，结论是国人罕见慈善心；但鲜有人探讨其中缘由。前不久，影星李连杰创建的私募基金“壹基金”被爆“存在中断的可能”——因为它与中国红十字总会为期三年的合约年底将到期。李连杰方的发言人声称，是想独自经营“壹基金”，不甘总在“幕后”。

　　“慈善晚宴”与“壹基金风波”，这两件事因与慈善挂钩，再次让人们把目光聚焦在公益捐助事业上。的确，我们的慈善公益事业与发达国家相比，确实相距甚远。

　　有谁知道，在中国从事公益，面临多少“门槛”吗？税收不能体现优惠、立法保护缺失滞后、注册民办组织必须有主管上级、没有非营利“名分”就要缴纳营利的钱。李连杰私募基金受困，不过是我国基金会等民间组织遭遇“瓶颈”的缩影。

　　现代社会是由三条腿来共同支撑的：政府、企业和民间组织（又称非政府组织即NGO和非营利组织即NPO）。它们分别构成健全社会的政治资本、经济资本和社会资本。只有三条腿同步发展达到“三足鼎立”的情形，一个和谐的社会才能出现。

　　“壹基金”很想摘掉“红帽子”

　　“壹基金”谋划转型等待批准

　　记者从中国红十字会李连杰壹基金官方网站上获知，“壹基金”是从2006年12月8日与中国红十字总会签署合作协议的，与红十字会的合作期限为3年，去年就应到期。据悉，外界关于“壹基金计划”面临中断一事系误读，李连杰致力于推动“壹基金”实现全面转型才是“正解”。“这件事情一旦办成，壹基金将会是中国历史上第一家民办的公募慈善基金会。”南都公益基金会秘书长徐永光对记者说。目前“壹基金”公募基金会还需等待官方最终批准。

　　三年募捐逾两亿“实属不易”

　　记者日前从中国红十字会李连杰壹基金官方网站看到，截至2010年7月31日，“壹基金”接受捐赠总额约2.76亿元人民币。这与李连杰最初设计的“每人每月最少捐一元，让小捐款变成大善款”的目标相差甚远。

　　南都公益基金会副秘书长刘洲鸿则认为，募集捐款远比想像中困难，能够取得这样的成就已经非常成功了。他的看法得到了原民政部社会福利和慈善事业促进司司长、北京师范大学壹基金公益研究院院长王振耀的认同：“‘壹基金’已经超过了很多老牌基金会，是公益基金会中的一匹‘黑马’。”

　　“李连杰壹基金计划”于2007年4月19日在北京启动，该计划提出了“1人＋1元＋每1个月=1个大家庭”的慈善互动模式。在汶川地震、玉树地震、云南大旱、舟曲泥石流灾害中，“壹基金”都发挥了重要作用，成为中国较有影响的慈善组织。

　　据李连杰讲，他的计划是根据全中国目前有7亿部手机而制定出来的，每人每月手指头一动，从个人收入中捐出1元钱，那就是7个亿，一年就有80多亿善款，“李连杰壹基金”就能做很多善事。全世界有67亿人，每人每月捐1元，一年有800多亿，那将成为中国最大的私募慈善基金。

　　从“募后”走到“前台”时机还未到？

　　此前，有媒体曾报道称，李连杰一直在推动“壹基金”的体制转型，力求从“幕后”走向“台前”。这实际上才是他对外“发言”的真实意图。明眼人一句话就可看出，此语才是道出了此次“壹基金门”纠葛的症结所在。

　　上世纪80年代，很多个企或私人公司，都不得不像现在的李连杰“投靠官办基金会”一样，选择挂靠在国企或国家事业单位，必须缴纳“挂靠费”、“冠名费”或各种名义的“管理费”等，以期“合法”生存。

　　当政策有所“松动”、法律有所突破后，这些公司都有心摘掉这顶“红帽子”。后来全国各地频发的所谓“红帽子案”——即双方争权属、争性质、争归属等一系列诉讼的出现，就是源于这个背景。三年前“壹基金”的选择和今日披露之真实心态，与当年的诸多“红帽子”的主人颇为相似。

　　稍有不同的是，至今法律还未对私募基金面向公众公开募捐筹款“解冻”。也不知有朝一日，他会不会和当初的众多“红帽案主人”一样，与“签约方”走上诉讼之路？

　　刘洲鸿对“壹基金”的评价是：“它一直都在用变通的方式进行运作，以后也还能变通，相信‘壹基金’不会就此中断。”王振耀认为：“壹基金”一直谋求变身为公募基金会，但在目前情况下，这种想法“变现”的确存在很大困难。

　　“星星雨”出生至今“营养不良”

　　在北京市朝阳区和通州区接壤的一个村子里，有一个不起眼的二层小楼和一大片由饭馆改建的食堂、教室、办公区。在这不足两亩地的范围内，全国第一家专门为自闭症患儿提供助残服务的民间机构、“草根”NGO（人们对底层民间组织的称呼）——北京星星雨教育研究所，2002年前开始在这里租借场所。

　　北京星星雨教育研究所所长田惠平告诉记者：研究所是在1993年12月在工商登记注册的。其实按现行政策，把他们视作“非营利组织”是名不正、言不顺的，按有关规定他们得纳税。

　　注册找不到“婆家”

　　按当时的政策，要想直接到民政部注册为民间非营利组织，根本行不通——必须有主管部门这个门槛儿就把他们限制死了。残疾人在中国，划归残联负责；民政部只管孤残儿童。自闭症属于精神发育障碍，当时根本无法把其归类，也就找不到对应的主管部门。

　　大项捐款常“流产”

　　这样一来的结果是，机构的筹款渠道受到了很大的限制。因为如果是在工商注册登记的非政府组织，开给捐款人的发票，只能是工商的发票。每当有合资企业或国外企业为他们捐款，当得知按相关规定，他们不能给人开出可以享有免税待遇的发票时（因按国外有关规定，慈善捐款人可以持此类发票获得减免税），都会遭到对方的疑义，许多大的捐助款项，也都随之“流产”。这些“草根”NGO筹款渠道不畅是必然的，只能“搂点小草”打“擦边球”。

　　十几年来，他们最头疼的就是场所问题。办培训班要涉及近一二百人的吃喝拉撒，必须租用一个大一点的办公机构。伴随大场所的是高租金，把他们压得喘不过气来。为此，他们数次搬迁，最后的结果是两年前搬到了距市中心几十公里的邻近通州区的现在这个村。

　　8年室内冬天不供暖

　　总务部主管马小川告诉记者：他们从2002年搬过来之后就没有享受过暖气供暖。按政府有关规定，城区不能烧煤用锅炉供应暖气。从搬来至今，他们已连续度过了几个没有供暖设备的冬天。当初他们的空调设备大部分是国际友人驱暑捐赠的，有些根本不带制热功能，即使带制热功能的也不具备低温启动能力——当室外气温低于零摄氏度时，这些空调的制热功能根本发挥不出来。

　　为了抗寒，一些家长干脆把自己购买的电暖器拿到教室里使用，最让人痛心的是那些本来就精神上有残疾的孩子。

　　办公开销还要涨

　　截至2006年，星星雨教育研究所有正式教职员24人，加上临时工全年人员开销达42万（包括工资、午餐、保险等）。2004年年底之前，他们和业主签订的用电合约是每年电费2.2万元包干。从2005年1月1日起，将按电表实际走字计费，电费费用预计至少要翻两番，达到近6万元左右。房租提价也已摆上日程：房租要从原来的每年12万元，增至每年15万元左右。

　　一方面是筹款渠道的不畅，一方面是所有办公开销的提价，经费问题成了制约生存发展的“路障”。 一位NPO人士忧虑地说，星星雨可千万别变成流星雨呀！

　　国内“富豪”为何不爱捐赠?

　　“捐了白捐”谁还捐

　　一份慈善公益组织的调查显示，国内工商注册登记的企业超过1000万家，有过捐赠记录的不超过10万家，即99%的企业从来没有参与过捐赠。这就是说，中国只有1％的企业曾经参与捐赠。

　　爱德基金会曾荣获国务院颁发的“民族团结进步模范单位”奖牌，基金会秘书长邱仲辉先生，是江苏省政协委员。提到现行的捐赠款物的减免税政策，他说，我常常听到人们拿内资企业与外资和合资企业的捐赠额度和捐赠理念进行比较，但我从来不说我们内资企业的公益捐赠意识差，我认为这是政策欠缺造成的。

　　内资企业所得税比例是33%，内资纳税人用于公益慈善目的的捐款，在3%以内的准予扣除。以100万元为例，纳税人为公益事业捐款，只能在3万元以内扣除，还要交所得税97万×33%,也就是说，他即使捐款50万元，也要按97万元纳税；这实际上是说“捐了也白捐”。

　　外资和合资企业本身所得税就只缴27%，比内资企业低了6个百分点；有关政策写明：“用于中国境内救济的，列在费用之内……”也就是说如果他要捐50万元，这50万元就完全可以打入成本。

　　两相比较：内资企业的所得税比外资和合资企业高了6%，也就是说，如果同是1000万元，国内企业就要比外企和合资企业多交60万元。国内企业的赋税要比外企和合资企业重；其次，进行公益捐款，还要面临3%的上限，多捐还一样要多缴税，捐了也白捐；外资和合资企业则没有上限限制，捐款可计入成本。第三，相对外企和合资企业而言，政府对国企的“影响力”还很强大，一个“红头文件”下来要求捐款，国内企业还不敢不捐；外资或合资就要自由得多……这些因素集中凑在一起，内资企业还怎么“干得过”外企和合资企业呢？

　　“门槛”太高消“善念”

　　从2003年到2005年，记者一直为中国最大的非营利培训组织——中国NPO咨询服务中心担任顾问。

　　按照现有法律，作为私募基金的“壹基金”的确不能直接面向公众募捐筹款。“壹基金”无权拥有独立的募捐账户，只能挂靠在中国红十字会总会名下；“壹基金”筹得的善款都要进入中国红十字总会下属的银行账户；每一次财务支出都需要由6个人组成的壹基金管理委员会所有成员同意，才能划拨。

　　一位不愿具名的公益人士告诉记者，公募与非公募现在正处在一个不平等的竞争格局之下。“如果有人想捐款，捐到公募组织中可以免税，捐到非公募组织则需要缴纳很高的税金，这就使得将近90%的资金流向了公募组织，这对公民社会的发展是一种制约。”

　　注册开办面向公众的官办基金机构，“门槛”非常之高：最初至少要有800万元的启动基金。这笔钱永远不能“动用”。机构的正常运转只能靠基金的利息来滚动维持。很多善心人士，想要开办基金会的“善念”也因此被打消。

　　此外，所有民间组织，一律必须得有主管部门，才能合法注册成非营利组织，享受到税收的优惠减免等一系列政策；否则要毫无保留地缴纳税金。

　　税收欠缺刺激“捐赠”因素

　　几年前，世界银行承诺为中国发展市场活动投入25万美元，其余赠款资金向有兴趣支持民间组织扶贫创新项目的援助机构、企业和个人募集。

　　对提供资金的组织或个人，组委会表示，可有几种选择方式：1.直接给予中选的民间组织；2.汇入世界银行的账户；3.汇入世界银行中国发展市场在中国扶贫基金会特设的免税账户，汇入该账户可享受所得税全额扣除待遇；4.汇入世界银行和国际货币基金组织马可波罗志愿者协会的账户，该组织为在美国注册的非营利组织。汇入该账户可享受美国法律规定的所得税减免优惠。

　　中国目前还没有形成鼓励企业和个人捐赠的税收制度。我国有关社会捐助的法律只有《公益事业捐赠法》，该法操作性差，同时，社会捐助管理办法付诸阙如。

　　从企业所得税角度讲，中国税法规定，捐赠须在应纳税额3%的幅度以内的才能扣除，超过部分不能扣除，这种限制使得捐赠行为不能给企业带来多少税收减免；相反，企业还要对限额以外的捐赠支付相应的税收，打击了企业捐赠的积极性。另外，企业所得税实行固定税率，不能形成刺激企业捐赠的因素。

　　从个人所得税的角度讲，也没有形成鼓励个人捐赠的税制性因素。个人所得税税法中，对捐赠的税收优惠政策较少，允许扣除的比例也较小。

　　临时政策有“垄断”捐赠之嫌

　　邱仲辉说，当一些大的灾难来临时，本来按法律规定有权进行公募的机构，却被一纸“通知”剥夺了公募资格，只有少数几家机构享有募捐资格。

　　按《基金会管理条例》规定，爱德基金会是法人登记组织，被允许接受社会捐赠、资助社会公益事业，具备“公募”资格。但在“非典”和海啸发生后，有关部门临时发出“通知”，只允许指定的两三家基金会或慈善组织募捐，剥夺了其他法律许可的有公募资格的慈善组织的公募权利；法律赋予的神圣权利被“没收了”。

　　邱仲辉说，临时政策无非是怕乱，但会引发各种问题。首先，只允许少数几家有募捐资格，就会造成短时间内，大量资金和物资集中流向这几家，给他们的管理带来很大压力，既不利于这少数几家的管理，也不利于用好这些钱物，更不利于监督。

　　民间公益组织缘何“黑户”多？

　　据王振耀分析，我国相关法律法规对基金会在内的民间组织，设立了很高的“准入门槛”，当时这样限定的原因是出于对民众善款的保护、对百姓善心的呵护、对民间组织的监管、对是否从事纯公益的掌控。

　　然而，现实中这个标准却像一个“紧箍咒”一样，横亘在想为政府分忧、力图从事政府所“不为”或“难为”事业的人士面前，无法取得合法资格从事公益事业，只能冒“营利之名”从事“非营利”。现实中又找不到愿意给这些民间组织当“婆婆”的部门：既得不到实惠，还要承担风险和责任，谁愿意做？

　　中国对非营利组织的管理施行的是审批制，只有被批准成立的非营利组织才能享有相应的税收优惠政策。相应地，对成立非营利组织有严格的审批程序。一些没被批准设立的非营利组织，为了开展活动，被迫在工商部门登记，获得相应的企业法人资格。这类企业从事的是非营利性质的活动，却不能享受税收优惠的待遇。

　　现实中，就会有大量“黑户”民间组织存在，自生自灭地做着他们想做的事。有关部门对他们“睁一只眼闭一只眼”：不出事就行，前提是按营利企业标准纳税。

　　诚信不足败善有余

　　国内捐款人大多是“受惊的兔子”

　　同时，对于其他机构来说，这些“没份儿”公募的机构，等于被“边缘化”了；愿意奉献爱心和能力，却被“晒”在一边，能有利于调动公益积极性和它们组织的成长吗？

　　在央视采访“壹基金”事件过程中，包括网民在内的民间质疑很多。如请李连杰回答：本人在基金中捐了多少款？是否拿别人捐的钱再捐给别人？是否自己住着豪宅而动员大家捐钱？加入新加坡国籍的身份对在中国组织“壹基金”的影响等等。有人评价这些问题如果李连杰回应不好，就会使人感觉他有不可告人的东西在隐瞒。人们如此形容：“捐款者有时就像兔子一样容易受惊，只要稍有怀疑或不信任，就可能1元钱都不捐给你。”

　　黄浩明是中国国际民间组织合作促进会的秘书长，他曾到国外就诚信问题进行过专门的考察。他说，在美国，整个社会有一个完整的诚信“链条”在支撑。受社会信用体系的影响，我国民间组织的信用度难以建立，加之机构自律又不重视，结果导致诚信危机。不少机构拿不出标准的财务报告、年度报告，说不清机构资金来源是什么、项目组成和费用如何支付、项目有无审计以及报告是否真实？

　　美国媒体随时揭发“善款”丑闻

　　在美国，坏案例常常是媒体、公众首先发现的。美国一些媒体的记者认为，他们对善款丑闻等事件的揭露性报道，只是尽了传媒在慈善事业里应尽的义务，按慈善事业发达国家的说法，他们就是为公众充当看门狗。在慈善事业发达的国家，对NPO组织的监督至少有7种“看门狗”，传媒只是其中的一种。税务部门和审计部门必须每天看报纸，把被揭发的慈善机构彻查到底，检察长被赋予最高的监督权力。

　　在发达国家，一旦出现募捐丑闻，很快就会有独立的评估机构趁势而起。以美国为例，第一次世界大战期间，全美掀起了一股对难民、饥民的捐赠热潮。由于少数机构在里面浑水摸鱼、从中渔利，而导致了民众对捐助信心的丧失。为了扭转这种局面，一些民间组织的管理人员、学者、律师和会计师，共同发起成立了一个独立的评估机构“全国慈善信息局”，定期要求劝募组织将所有信息按标准先进行自我评估，然后提供给该局；再由局里组织专家进行评审；遇到可疑问题便着手进行调查，并将结果定期上网公布。

　　美国公民随时可查“慈善账”

　　在国外，民间非营利组织的治理关键就是“公开原则”。美国联邦法律规定，任何人都有权向民间组织要求查看它们的原始申请文件及前三年的税表；同时，人们也可写信给国税局以了解某非营利组织的财务状况和内部结构。1992年英国的慈善法也明确规定，只要交付合理的费用，公众中的任何成员有权获得慈善组织的年度账目和财务报告。对于那些公益性非营利组织来说，信息披露的要求不亚于上市公司。

　　审计部门的审计可被“再审计”

　　在美国，NPO实际上从两级政府并没有得到非常苛责的监管，如此，就要求NPO有很好的自我管理功能。比如：董事会成员从组织授薪的，必须低于10％的比例，以避免因牵扯到个人私利而影响组织政策的制定；对于年筹款额达到一定数量的组织，要求他们的财务报告必须接受独立认证公共会计师或公共会计师的审计。对审计部门的审计结果，可进行考量评判，以防止一些审计部门由于收了送审单位的钱或者由于对相关专业不甚了解，得出不宜的数据。

　　民间组织每年要向政府写“汇报”

　　美国政府对NPO实行多层管理。联邦政府：控制手段就是国家的《税收条例》。民间组织每年都要给国税局写年度报告，汇报如何服务。国税局也可以对机构进行审核：考察他们是否存在分红或变相分红，是否严格按照非营利机构的游戏规则办事等。一旦发现问题，则可能被吊销免税资格，出现贪污行为的更会由司法机关介入。州政府一级：由司法长官进行监管，主要关注两个问题，一是捐款是否都用在了公益事业上；二是是否有丑闻出现？

　　政府资助民间：好事办得更具体

　　“NPO促进中心”和“为城市提供面包”，是位于首都华盛顿的两家著名的民间组织，前者是NPO的支持性组织，后者是“草根”社会服务组织，专门为低于政府设立的最低贫困线的社区居民提供食品、医疗及简单的法律服务。

　　据“为城市提供面包”的执行主任乔治·琼斯介绍，2003年，美国政府官方公布的贫困线标准是，一个美国四口之家，年总收入在18810美元或低于这个数字被认为是贫困家庭；大约有10%的美国人处于贫困线以下，全国贫困总人数达3590万。为应对贫困，许多家庭不得不接受类似“为城市提供面包”这类社会服务性组织的救助。符合标准的家庭要按家庭人口数目、按比例每月在此领取一定的食物和衣物。而该组织要想生存，每年需有约400万美元的现金支出，据悉这其中约有40万美元来自于政府的财政支持。

　　美国亚洲基金会的副总裁巴纳特博士介绍，美国政府愿意以间接或非间接的方式，支持扶助NPO的发展，而非自己出面去操持。白宫总统助理兼宗教和社区活动办公室主任詹姆斯·托维这样解释：“政府可以提供资金，调动军队救援，提供必要的物资，但是它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害的人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织能够做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务在人们之间建立起来相互信任和网络，形成社区组织和社会关系。”

　　统计资料显示，在美国，NPO组织的运作经费，有约20％来自私人性质的捐款（来自个人或私人基金会）；31％来自政府合同或赠予；49％来自于各种营利。这个数字和美国著名的民间组织研究的权威机构约翰·霍普金斯大学对世界32个国家的捐款渠道的比较研究很接近：12％的捐款是来自私人性质的；35％是来自政府提供；53％是来源于各种服务性收费和盈利。

　　清华大学公共管理学院副院长、NGO研究所所长、博士生导师王名教授告诉记者，在任何一个发达国家，民间机构都会得到政府的资助，这是一种政府的职责和义务。他说，一般来讲，来自政府的资金支持，其平均比例占到非营利部门运作经费的30%，有的甚至更高：英国占到33%，德国占到68%，北欧国家可高达80%；香港财政预算中的社会福利开支的90%不是拨给政府，而是给民间慈善机构的。