立法统筹安排 支撑污染减排

　　中国节能减排工作已经进入关键阶段，如何采取有效措施减少污染物排放，是新时期各地环境保护工作面临的一个重大问题。由于国家层次的立法具有适用范围的全局性和法律效力的稳定性，其创新和突破具有一定的风险性，为此，山西省等一些地方结合实际情况，对如何加强节能减排工作做出了原则性和灵活性相结合的立法安排，这些做法值得其他地方借鉴。本版特推出中国社会科学院法学研究所教授常纪文对新出台的《山西省减少污染物排放条例》的解读文章，以飨读者。

　　9月29日，山西省第十一届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过《山西省减少污染物排放条例》(以下简称《条例》)。《条例》一经公布，立即引起了社会的广泛关注。本文拟以《条例》为样本，对地方污染减排综合立法的创新和完善进行分析。

　　山西省是一个资源、能源和工业大省，其节能减排的历史欠账多，加上金融危机之后山西省工业呈现恢复性增长，能源消费量大幅跃升，污染物排放总量也出现反弹的趋势。而今年是“十一五”收官之年，国家给山西省下达的节能减排目标是万元GDP能耗下降22％，二氧化硫排放总量比5年前减少14％，化学需氧量减排13％。要实现这一目标，既要完成本期的节能减排目标任务，还要把前期的节能减排欠账补上来，更要把能耗和污染增量降下来，因此任务非常艰巨。

　　在污染减排最后攻坚冲刺的时候，要确保攻坚取得彻底胜利，更须强化“依法治国”方略，通过立法的统筹考虑和系统安排，提供强有力的体制、制度和机制保障，对现有的措施进行创新和完善，落实省、市、县三级政府的属地责任，强化企业的主体责任，并调动政府、市场、企业和公众参与的积极性。《条例》的公布，正是山西省综合现实的增长约束因素和结构调整需要做出的法治安排。

　　“十二五”期间，我国国际气候变化谈判的压力和国内可持续发展的压力将持续增大，包括山西省在内的工业大省，其严格的节能减排要求将持续下去。为此，各地正在制定包括节能减排目标和措施的“十二五”环境保护规划。规划虽然具有法律实施力，但其侧重于引导性和指导性，强制性和激励性不足。确保其专项治理行动和重大工程的实施，其阶段性目标和总体目标的实现，在深入实施“依法治国”方略的年代，还得通过立法设立具有普遍约束力的规范，创新、健全体制，建立完善与保护、促进与限制、激励与禁止、奖励与制裁等制度和机制来实现。《条例》在“十一五”末期出台，正是山西省适应全国大局需要和本地可持续发展做出的法治安排。

　　“十二五”时期，山西省污染减排任务重、难度大，形势依然严峻。可以说，山西省节能减排任务之巨和难度之大是全国工业大省的一个缩影。任务难并不可怕，怕就怕想不出应对之策。山西省迎难而上，在节能减排的关键阶段，以减少污染物排放为主旨，结合省情，出台《条例》为污染减排提供法律支撑，对全面减少污染物排放，进行制度化、规范化和程序化的措施安排，是主动应对时代发展的挑战、服务节能减排大局的一个创新性典范。

　　《条例》具有哪些亮点？

　　立法目的立意更高

　　在立法目的方面，《条列》规定:“为减少污染物排放，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展，根据有关法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。”

　　此条规定开宗明义地指出减少污染物排放，是国家节能减排政策目标的法定化。“减少污染物排放”的立法目的比现行《环境保护法》规定的立法目的“防治污染和其他公害”立意更高，意义更深远；比《水污染防治法》规定的“为了防治水污染”立法目的更进了一步，反映了目前环境污染的严重性和紧迫性。

　　适用对象得以扩展

　　在适用对象方面，《条例》不仅基于国家下达的节能减排指标，对水污染物排放、大气污染物排放提出了规范要求，还对指标未强制要求的污染防治事项，如固体废物排放的减少、环境噪声污染的减少提出了具体要求。

　　体现在具体方式上，《条例》在第三章第一节“一般规定”对所有类型的污染排放减少提出了一般要求，如第十四条规定:“排污单位应当采取下列措施减少污染物排放总量:(一)淘汰落后生产工艺和设施；(二)采用清洁生产工艺和污染物治理减排技术；(三)保障污染防治设施正常运行。”其后，在第二节至第五节对减少大气污染物排放、水污染物排放、固体废物排放、环境噪声污染排放做出了详尽的规定，体现了适用对象的全面性和内容的综合性。第二节针对山西省烟尘、粉尘排放压力较大，对烟尘、粉尘的减排措施，特别对脱硫、脱硝减排措施做了规定，具有很强的针对性和较强的超前性。可以说，《条例》是一部层次更高的地方综合性“环境保护法”。

　　企业事业单位主要负责人纳入考核范围

　　在监管体制方面，《条例》沿袭《水污染防治法》、《大气污染防治法》等环境法律、法规的规定，及《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》的要求，针对污染物减排的专项任务，将县级以上人民政府对环境保护工作负总责、县级以上人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域的污染防治工作实施统一监督管理、县级以上人民政府其他相关行政主管部门按照各自的职责对减少污染物排放工作实施监督管理的职责分工予以具体化了。

　　《条例》在工作考核方面，不仅规定对政府及相关部门进行考核，还把企业事业单位主要负责人纳入考核范围。

　　减排信息定期发布减排措施明确具体

　　在法律制度方面，《条例》具有以下几个显著的特色:

　　一是创新了信息公开和社会监督制度。《条例》第四条要求县级以上人民政府环境保护行政主管部门建立健全减少污染物排放信息公开制度，定期在当地新闻媒体上公布本行政区域减少污染物排放的情况和重点排污企业名单，接受社会监督。这种强化社会监督的阳光行政做法，将会大大促进政府节能减排工作的公平性、公开性和公正性。

　　此外，《条例》还鼓励公众对环境保护行政主管部门的工作进行监督，对环境违法行为予以举报。和《水污染防治法》等环境法律规定的公众有权对污染损害环境的行为进行检举的做法相比，“鼓励公众……监督……举报”措辞的运用，响应了社会监督主动化的民主吁求，将把企业事业单位节能减排的工作纳入经常性监督的轨道，大大弥补环保工作单纯依靠行政监督管理格局的不足，将会大大调动公众监督的积极性。

　　二是明确了减少污染物排放总量的具体措施。《条例》第十条要求县级以上人民政府采取限制高耗能、高污染行业发展，推广太阳能、地热能、煤层气、天然气等清洁能源的使用，完善集中供热、供气工程，建设城镇污水集中处理和固体废物、危险废物集中处置工程，发展城市公共交通事业和推进生态治理工程建设等措施。

　　三是山西省响应原国家环境保护总局和中国保险监督管理委员会联合发布的《关于环境污染责任保险工作的指导意见》的政策建议，把环境污染责任保险的倡议法制化。《条例》规定:“鼓励有毒有害化学品生产、危险废物处理等重污染排污单位参加环境污染责任保险。”虽然《条例》采取了“鼓励”的措辞，但仍然是中国环境立法的重要进步。

　　四是加大居民集中居住区和农产品生产保护区的保护力度，如《条例》第十九条规定，禁止在居民集中居住区和农产品生产保护区新建排放有毒有害大气污染物的建设项目。现有排放有毒有害大气污染物的企业，应当采取净化等有效治理措施，确保排放的污染物不超过国家或者地方规定的排放标准。

　　行政监督与社会监督相结合

　　在法律机制方面，《条例》具有以下两个显著的特色:

　　一是把行政监督和社会监督结合起来。如《条例》第十三条规定，省人民政府环境保护行政主管部门对违反环境保护法律、法规，严重污染环境或者造成重大社会影响的环境违法案件实施公开督办，督促当地人民政府限期办理，并将办理过程和结果向社会公布，接受公众监督。这项规定是对环境保护部2009年《环境违法案件挂牌督办管理办法》的继承和发展。

　　二是建立了环境污染责任保险、建立健全投资融资机制、鼓励各种参与和监督等机制。

　　注重填补法律空白

　　在法律责任方面，对于居民住宅区配套建设的公用设施和公共服务设施噪声扰民的问题，国家环境法律、法规和规章未予明确规范，《条例》按照《物权法》、《侵权责任法》和《物业管理条例》等新制定或者修订的民事法律、法规，通过相邻权的法律保护规定，予以解决。如《条例》规定，违反本《条例》规定，居民住宅区配套建设的公用设施和公共服务设施未采取措施，造成环境噪声排放超过国家或者地方规定的环境噪声排放标准的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令改正；逾期未改正的，处以200元以上2000元以下罚款。

　　《条例》实现了哪些突破？

　　从项目限期治理扩展到区域重点监管

　　《条例》建立了重点监管区制度。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第八条对环境容量有限、自然资源供给不足而经济相对发达的地区，环境仍有一定容量、资源较为丰富、发展潜力较大的地区，生态环境脆弱的地区和重要生态功能保护区以及自然保护区和具有特殊保护价值的地区分类规定了不同的开发管理措施。《条例》更进一步，要求县级以上人民政府应当根据环境质量状况和生态环境保护需要，确定环境保护重点监管区，制定重点监管区的环境治理目标。这种做法把环境保护法律规定的项目限期治理制度扩展到重点监管的区域，是对现有环境立法的一大突破。

　　拓展了“区域限批”适用范围

　　《条例》拓展了“区域限批”制度的适用范围。目前，我国只有《水污染防治法》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》规定了“区域限批”要求，如《水污染防治法》第十八条规定:“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条也做出了相关规定，但这两条规定的适用范围有限，且规定得很原则，可操作性欠佳。

　　而《条例》第十一条规定，对于未达到重点监管区环境治理目标的地区、未完成淘汰落后产能任务的地区、已建成城镇污水处理设施不运行或者不能稳定达标运行的地区，县级以上人民政府环境保护行政主管部门不得审批这一区域内新增污染物排放的建设项目环境影响评价文件。这项规定扩大了“区域限批”的情形，加大了“区域限批”制度的力度。

　　细化了单位限批条件

　　《条例》突破了单位限批制度的适用条件。《条例》第十二条规定，对于已投产项目排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标的单位，未完成淘汰落后生产工艺和设施的单位，污染防治设施不能正常运行的单位，以及不执行环境保护行政主管部门依法做出的行政处罚决定的单位，县级以上人民政府环境保护行政主管部门，不得审批此单位新增污染物排放的建设项目环境影响评价文件。这项规定不仅细化了单位限批的条件，还把未完成淘汰落后生产工艺和设施的单位和污染防治设施不能正常运行的单位纳入环境影响文件暂停审批的对象范围。

　　生态环境补偿扩展至大气、噪声等领域

　　《条例》建立了区域生态环境补偿金制度。区域生态补偿一直是国家和地方环境保护立法的一个难点，由此产生的后果是，“上游排污，下游遭殃”、“上风排污，下风遭殃”等现象普遍存在而得不到有效的法律控制。目前，大多数地方的生态补偿试点仅限于某一领域，尚未扩展至区域性大气污染损害领域。而《条例》第十七条却规定:“污染物排放总量超过控制指标的地区或者企业，应当及时整改；造成相邻地区环境污染加剧或者环境功能下降的，还应当向相邻地区支付生态环境补偿金。”把生态环境补偿金制度由水污染区域损害补偿扩展至大气、噪声领域，实在是一大创举。不过，“及时整改”和向相邻地区支付生态环境补偿金的措施，还需要配套的程序和标准的支持。为此，《条例》规定:“具体办法由省人民政府制定。”

　　乡村将建污水集中处理设施

　　《条例》严格了节水和农村水环境保护的措施。对于节水措施，《条例》要求，各级人民政府应当支持、鼓励使用再生水。有条件使用再生水的城镇和企业，不得使用自来水或者自备水源新鲜水进行绿化、道路清扫和工业生产。这种鼓励和强制性相结合的措施，有利于区域水资源的合理利用。

　　对于农村环境保护的措施，《条例》要求乡村应当根据当地实际逐步建设污水集中处理设施，改善农村水环境。《水污染防治法》第四十四条仅对城镇规定实行污水集中处理，而《条例》把污水集中处理设施的建设扩展到乡村，体现了山西省农村水环境保护工作的纵深化，反映了山西省对农村环境民生工作的重视。

　　固体废物处理原址应评估环境风险

　　《条例》设立了固体废物处理原址的环境风险评估报告和环境修复制度。《条例》规定，产生、收集、贮存、利用、处置工业固体废物的单位终止或者搬迁的，应当对原址土壤和地下水受固体废物污染程度进行监测和评估，编制环境风险评估报告，报县级人民政府环境保护行政主管部门和农业行政主管部门备案；对原址土壤或者地下水造成污染的，应当进行环境修复，修复方案应当经具有管理权限的环境保护行政主管部门认可，修复后的土地用于农业生产的，还应当经具有管理权限的农业行政主管部门认可；《条例》施行前已经终止生产或者搬迁的单位对其造成的污染进行环境修复，由当地人民政府组织实施。

　　从法条上分析，这项规定是《固体废物污染环境防治法》所没有规定的或者规定不充分的。仔细分析可以发现，这一规定是对美国《超级基金法》的借鉴、移植和超越。超越之处在于，《条例》规定的“编制环境风险评估报告”是美国《超级基金法》所没有的。

　　系统应对噪声污染

　　《条例》创新了声环境保护的措施和机制。针对国家层次的立法所没有规定或者规定相当不充分、但社会非常关心、容易引发社会矛盾特别是群体性事件的环境噪声污染保护问题，《条例》提出了系统化的应对措施。主要表现为:

　　一是严格装修的条件，明确限制装修的时间。《条例》规定，在已竣工交付使用的住宅内进行室内装修、制作家具及室外修缮等，应当采取有效措施，避免或者减轻对周围居民造成环境噪声污染，当日13时至15时、22时至次日6时，不得从事产生环境噪声污染的作业；在噪声敏感建筑物集中区域内，当日22时至次日6时不得从事产生环境噪声污染的建筑施工作业，但抢修、抢险作业和特殊需要连续作业的除外。

　　二是克服《环境噪声污染防治法》对道路与建筑物规划谁先谁后的法律责任设计局限，严格道路建设的噪声防治法律责任。《条例》规定，城市道路、高架桥、高速公路等建设工程项目经过噪声敏感建筑物集中区域的，建设单位应当采取设置隔声屏、建设生态隔离带等措施控制环境噪声污染。

　　三是对社会关注的考试环境保护问题，《条例》规定，在中考、高考期间，除抢修、抢险外，不得在噪声敏感建筑物集中区域内从事影响考生考试的施工作业。

　　为了增强这3方面规定的可实施性，《条例》还在法律责任部分，规定了责令改正、责令停止作业和罚款的处罚措施。

　　《条例》对如何加强节能减排工作做出了原则性和灵活性相结合的立法安排。从形式上看，体例结构简洁、逻辑性强，原则性和灵活性相结合。从措辞上看，可操作性与引导性相结合。从内容上看，既细化、补充和完善了国家环境法律、法规和规章的要求，又从本省实际提出了更高的要求，采取了更加有力的措施。从理念上看，体现了保障环境民生、民主和民权的地方执政思路。

　　《条例》的实施，无论对于山西省生态环境的改善，山西省产业结构的优化升级和发展方式的转变，还是山西省经济社会的全面可持续发展和国家环境保护的大局，都具有积极的作用。其实施，对于其他节能减排任务繁重的省、自治区和直辖市，也将起到很好的法制借鉴意义。

　　(作者系中国社会科学院法学研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长)