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邓国胜:民间NGO缺乏参与渠道

发布时间:2011年02月12日 14:21 | 进入复兴论坛 | 来源:公益时报

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  清华大学公共管理学院副教授邓国胜:民间NGO缺乏制度化参与渠道

  全秋梅 华琪

  CBN记者:许多NGO办不下来社团或民办非企业单位的执照,只好办工商执照,就要交5.5%的营业税,这个现象说明了什么问题?你估计一下,在草根NGO里面,有多少是以企业身份注册的?

  邓国胜:非常难统计,但总体的数量应当不低,包括一些非常有名的NGO组织,也是注册为企业的。比如著名的北京地球村、红枫妇女热线、惠泽人志愿服务中心等,这说明制度方面还不完善,双重管理体制限制了NGO的发展。

  CBN记者:NGO组织的意见会在多大程度上影响政府公共政策的决策过程?有说法是对公共政策发生影响的第三类NGO数量特别少,发展特别慢。有人比喻NGO是第三域的兴起,政府是否担心民间运营的NGO的兴起,会削弱政府的某些职能?应该如何推动NGO更快地发展?

  邓国胜: 从趋势来看,承担政府职能的NGO势必会越来越多,但是绝对数目仍然比较低。总体而言,当前,NGO对公共政策的影响还非常有限,但在某些领域,例如环保、产业政策等领域,环保NGO或行业协会的影响开始显现。

  这几年,政府在大力推行政体制改革,但改革力度还不够大。第一是部分政府部门不愿舍弃既得权力和利益,职能难以下放。前一段时间我去某地调研,一位行业协会的领导这样总结现实状况:有权力没责任的职能政府不愿转移,没权力有责任的NGO也不愿接手。第二是NGO本身发展比较弱小,难以承接政府转移的职能,承担更大的公共责任。当然,我们不能因为民间组织目前没有能力就不给它机会。政府的大包大揽会挤压民间组织的生存空间,使得这些民间组织的发展陷入恶性循环。

  我们的调研发现,在中国,和国家层面NGO相关的法律、规章制度相比,其实真正对中国民间组织发展起重要作用的是地方层面的制度创新,比较而言,国家层面的法律相对来说比较滞后。

  此外,大部分民间组织面临的最大挑战是缺乏制度化参与渠道,以这次救灾为例,中国扶贫基金会这类民间组织也没有制度化参与渠道,在救灾过程中遇到了很多的挑战,像红会、慈善会这样的组织,虽然有制度化参与渠道,但是他们面临的问题是自身能力的挑战,当时媒体上报道了很多四川红会面临的堰塞湖的挑战,包括捐款如何花的问题。

  CBN记者:还有一个人们关心的问题,NGO应该是独立的第三部门,和政府交往过于频繁,会不会有损NGO的独立性?趋势是与政府合作还是保持独立性?这两者是不是矛盾的?非政府组织和政府之间最好的关系是什么?汶川捐款,公众把资金捐给慈善组织,但最后还是由政府来执行项目,是不是突出这个矛盾呢?

  邓国胜:如果NGO的大部分资金来源于政府,那当然会有损NGO的独立性。这是一个矛盾。不仅在中国,在西方国家也是。

  NGO和政府最好的关系应该是良性互动。政府培育民间组织的发展,民间组织提供越来越多的社会服务,政府去购买这些服务,同时规范这些组织的发展。而不是政府限制NGO的发展或双方互不往来,这样会造成民间组织和政府的对立。我认为一部分NGO应该与政府保持良好的合作关系,特别是服务型NGO,而另一部分,如倡导型NGO则可以更多的保持独立性,另外,NGO的资金来源应该多元化,这一点对于保持独立性很有帮助。

  从另一个方面来说,NGO独立性越强,才越有能力和政府合作。

  捐款的问题突出了一个体制问题。我们希望在体制内不仅中国红十字会能纳入减灾委,我们还希望有一个民间组织联合会能够纳入减灾委,这样民间组织就会有参与的平台,就会解决参与渠道问题。钱都到了政府那里,会挤压民间组织生存和发展的空间,影响募捐机构的公信度,也可能会影响到整个救灾模式的变化。另外,民间组织确实自身也有很多问题,例如公信度不够,使用效率未必高,有时候虽然政府能比它们做得更好,但这不是方向。不能因为它能力很低,就不给他机会,如果没有机会,它永远都不会长大。

  (注:作者系清华大学公共管理学院NGO研究所所长、副教授,法学博士。)