捐赠票据使用管理办法仍待考验

　　近日，财政部制定暂行办法规范公益事业捐赠票据使用管理，这是财政部首次对于捐赠票据使用管理出台专门的文件进行规范，财政、民政相关官员和部分专家表示，这对公益事业的发展起到了良好的引导和促进作用，尤其是对规范捐赠流程，明确捐赠行为，杜绝不良慈善现象。

　　需要指出的是，对于《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》的一些规定如何具体落实和执行，业内专家也纷纷给予了意见和建议，希望进一步推动《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》的落实，从而更好地推动中国公益事业的发展。

　　出台标志性文件

　　规范捐赠票据管理

　　财政部６日发布通知，为进一步健全和完善财政票据管理制度，规范捐赠票据使用管理，财政部日前制定了《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》（以下简称《办法》），该办法自２０１１年７月１日起施行。《办法》中，针对捐赠票据的适用范围，以及捐赠票据的使用与保管等情况作了规定。其中重点规定了六种行为不得使用捐赠票据。

　　消息一出，业内人士纷纷关注。据悉，这是国内首部关于捐赠票据的管理办法。

　　12月14日，记者致电财政部相关负责人，负责此次《办法》出台的财政部办公厅田姓负责人告诉记者，“此次《办法》出台主要是为了规范公益事业捐赠票据的使用，以往都是使用行政事业单位收据管理办法，”这是财政部首次针对捐赠票据管理出台的专项管理办法。

　　而业内人士也对此给予大力肯定，认为此次《办法》的出台，从捐赠票据入手，进一步促进捐赠行为的规范化和制度化。

　　民政部社会福利和慈善事业促进司慈善和社会捐助处处长郑远长表示，此《办法》的出台是落实《公益事业捐赠法》一个很重要的政策措施，也是可操作性很强的一个办法，具有积极意义。

　　郑远长认为，此《办法》在一定程度上有所创新和突破，对下一步推动中国慈善事业的发展有积极作用。“《办法》中明确了公益事业类型和具体组织形式，规定了公益性单位所涵盖的主题。这在以前的法律中是很少见到的。”

　　《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》第一章总则第二条规定：本办法所称的公益事业捐赠票据，是指各级人民政府及其部门、公益性事业单位、公益性社会团体及其他公益性组织(以下简称公益性单位)。

　　全国律协公益法律委员会秘书长时福茂则从法律效力角度阐述了此《办法》出台的意义，他认为，此次财政部出台的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》属于部门规章，从法律效力来说，低于法律和法规，但对从整个公益事业法规来说，是一个标志性文件。“公益捐赠法出台后，没有相关的法律配套，而此次《办法》的出台在很大程度上促使了捐赠法的实施。”

　　杜绝不良捐赠票据行为

　　“公益赞助”是否等同于“捐赠”？究竟如何区分？二者是否都需开据捐赠发票？这在很长一段时间内，都引起很多业界人士的争论，而在财政部新颁布的《公益事业捐赠票据使用管理暂行办法》中明确规定了六种不得使用捐赠票据的行为，其中“集资、摊派、筹资、赞助等行为”列入其中，业内专家一致认为，这为规范公益领域捐赠行为起到了重要作用。

　　除此之外，《办法》中还明确规定了，“以捐赠名义接受财物并与出资人利益相关的行为；以捐赠名义从事营利活动的行为；收取除捐赠以外的政府非税收入、医疗服务收入、会费收入、资金往来款项等应使用其他相应财政票据的行为；”都不得使用捐赠票据。

　　友成企业家扶贫基金会财务总监杨红长总监表示，《办法》出台，对大规模的规范捐赠行为有极大的促进作用。“尤其是对于一些不规范运作的公益机构。”据他了解，目前公益领域存在很多不规范的行为，比如利用公益机构的身份为企业开剧不是捐赠行为的票据以达到免税的目的等，“《办法》的出台将可能大规模的杜绝这种行为，净化公益环境。

　　汶川大地震使我国当年的捐款达到历史之最，创下中国捐赠史的奇迹。自此，我国慈善事业进入迅猛发展阶段。据社科院发布的2010年《慈善蓝皮书》显示，2009年我国社会捐赠量稳步增加，达332亿元，比上年增长3.5%。

　　然而，不可避免的是，随着慈善事业的蓬勃发展，各种慈善诟病也像雨后春笋般出现，比如账目混乱、截留挪用、捐款变脸等现象。

　　“目前，在捐赠方面，只有一部《公益事业捐赠法》。由于《公益事业捐赠法》具有一定的宏观性，不可避免的存在一定笼统性，正是因为这种笼统性，致使许多受捐单位、集体、个人钻了法律的空子，比如弄虚作假、忽悠监管等，在这种情况下，迫切需要各地出台相关配套法规保驾护航，进一步落实《公益事业捐赠法》。”一位长期关注慈善的专家表示，他认为，此次《办法》的出台对于进一步落实和完善《公益事业捐赠法》起到了很好的作用。

　　希望尽快落实相关细节

　　一项制度的出台最重要的还是执行方面，如果不能进一步得到落实，也许，再好的政策也是白搭。对此，包括中国红十字基金会在内的很多基金会负责人表示赞同，但由于此项政策执行是从明年7月份开始，目前没有到具体实操的层面，所以对于规定中一些细节如何落实并不太清楚。

　　郑远长处长从宏观层面对其中一些规定的落实表达了看法，“《办法》中对于“六种不得使用捐赠票据的行为”的规定如何界定，这很难说。”他举例说，不得使用捐赠发票第一条是，集资、摊派、筹资、赞助等行为。什么叫赞助？目前其实在操作中难以明确界定。他认为，后续还有大量的工作需要做。

　　物资捐赠历来是公益圈一个备受关注的话题，尤其是涉及到物资捐赠折算价值时。当很多人开始频频用物资捐赠代替现金捐赠时履行慈善的承诺时，一些企业开始钻空子，用高于成本价以及市场价开据捐赠发票已达到避税的目的。

　　“《办法》中虽然明确规定了接受非货币性捐赠如何开据票据的管理办法，但如何评估也需要做更多、更细致的工作。”郑远长表示。

　　《办法》中规定，公益性单位接受货币(包括外币)捐赠时，应按实际收到的金额填开捐赠票据。接受非货币性捐赠时，应按其公允价值填开捐赠票据。“在非货币捐赠时，需要有一个参考价值，否则对于一些旧物资的评估很难。”他强调。

　　据透露，民政部门在慈善超市的创新建设工作中正在就物资捐赠制定相关的估价标准，希望对非货币捐赠市场能起到一定的积极作用，以解决物资捐赠估价的问题。

　　而《办法》中关于公益性单位的界定以及适用范围，如何界定也引起了很多业内人士的关注。《办法》中第一章总则第二条规定：本办法所称的公益事业捐赠票据(以下简称捐赠票据)，是指各级人民政府及其部门、公益性事业单位、公益性社会团体及其他公益性组织(以下简称公益性单位)按照自愿、无偿原则，依法接受并用于公益事业的捐赠财物时，向提供捐赠的自然人、法人和其他组织开具的凭证。

　　“我们是一家民办非企业单位，按照民政部规定，我们也属于公益性社会团体，像我们这样的单位是否也在其中范围内，目前在《办法》中很难看到对于主体资格有专门的界定。”上海一家民办非单位负责人表示。

　　郑远长表示，对于公益性单位的认定，由于属性不同，各个部门肯定之间会存在意见不一致的地方，需要有关部门协调沟通并取得一致的意见，比如对福利院、民非等的认定，“这都需要专门的界定。”此外，开据捐赠票据在很大程度上是与免税有很大关系，而目前对于哪些公益性单位开据的捐赠发票能免税，哪些公益性单位开据的捐赠发票不能免税，《办法》中也没有明确体现。

　　担任北京市农民工法律援助工作站执行主任的时福茂表示，税务总局原则上根据不同的票种进行收税，而哪些票据能免税，免多少等问题，这需要民政部、财政部等两家的意见。“我想下一步关于《办法》的具体细节还会有进一步的细则，否则在实施中很困难。”

　　时福茂强调，此次《办法》的出台在一定程度上是财政部从票据管理以及规范的角度出发，而公益事业以及一些公益性单位的注册、管理毕竟属于民政部门，只有两家达成一致的意见才能更好地促使《办法》的落实。

　　对于《办法》的具体落实，很多人寄予厚望，郑远长表示，如果此次办法实施的顺利，那将形成一套权威的捐赠数据。“全国捐赠数据统计一直是一项比较头疼的事情，所有的数据都是相对准确，如果这个办法实施的成功，那将形成一套权威的捐赠数据，这对信息沟通机制的管理机制起到良好的作用，希望与财政部门加强协调沟通。”