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社会保障制度须以人口可持续发展为基础

发布时间:2011年04月15日 11:25 | 进入复兴论坛 | 来源:公益时报

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  人口老龄化是21世纪人类社会面临的共同挑战。如何应对这一挑战,已成为各国政府与社会普遍关注的热点。在研究与探讨应对人口老龄化问题时,人们不约而同地强调经济增长与社会保障制度建设的重要性。然而,国内学界在人口老龄化及其相关问题的认识上所形成的诸多“共识”仍似有可商榷之处。

  人口老龄化是生产力发展的结果

  人口老龄化出现的时间并不长,在工业革命以前,人类社会并没有出现明显的人口老龄化现象。人口老龄化属于人口年龄结构变动的范畴,而导致区域人口年龄结构变动的因素包括出生、死亡与迁移三方面。由于全球范围内不存在人口净迁移,因而影响全球范围内人口老龄化的因素仅为出生与死亡两方面。

  人类死亡率的显著下降与平均预期寿命的显著延长始于英国工业革命。工业革命推动了生产力的迅猛发展,使民众的生活水平与受教育水平迅速提高,医疗卫生条件获得极大改善,人类社会开始进入现代人口转变过程:死亡率率先下降,进而生育率下降,人口平均预期寿命大大延长。这不仅导致了人口的老龄化,而且使人口老龄化与老年人口问题变得愈发突出。由此可见,人口老龄化实际上是生产力发展与科技进步的结果。当然,在人口老龄化的初期,死亡率的下降与人口平均预期寿命的延长,有助于生产力发展与科技进步;但人口老龄化发展到一定程度,又会反过来对生产力进一步发展与科技创新造成诸多不利影响。

  中国已初具建立“普惠性”社会保障制度条件

  改革开放30多年来,中国社会生活的各个方面均已发生了翻天覆地的变化。然而,以往在国弱民穷的时候,人们并没有发出养不起老年人的感叹,而在综合国力急剧增强的今天,社会却时常发出养不起老年人的感慨。中国社会真的养不起老年人了吗?是“蛋糕”做得不够大,还是“蛋糕”切得不够合理?这里存在着一个做“蛋糕”与切“蛋糕”的问题。

  目前,学者们大多会强调中国建立覆盖全体国民的基本社会保障制度所需面临的困难,并以西方发达国家为参考,指出这些国家即便社会经济发展水平很高,但由于人口老龄化,以往的社会保障也遇到了前所未有的麻烦,不得不对此进行改革。改革的主旨是减少国家对个人基本社会保障的责任,增加个人对社会保障的责任。据此认为,一方面,中国现阶段建立覆盖社会全体成员的社会保障制度的时机仍未成熟;另一方面,即便经济高度发达,中国也不能以西方国家为模板建立基本社会保障制度。

  在与西方发达国家的比较中存在两种视角,一种是共时态的横向比较,另一种是历时态的纵向比较。由于中国在发展与进步的同时,其他国家和地区也在发展与进步,因而,从共时态的横向比较看,在未来相当长一段时间内,以人均GDP为主要衡量指标的中国经济发展水平,要赶上西方发达国家依然存在一定难度。那么,现在的问题是,中国是否只有达到与西方发达国家同样的发展水平时才具备建立覆盖社会全体成员的基本社会保障制度的条件?答案如果是肯定的,则意味着在未来相当长的时间内,中国还不能建立起覆盖社会全体成员的社会保障制度,而这显然不符合发展的要求。

  从历时态的纵向比较看,西方国家开始建立社会保障制度与福利国家模式时的经济发展水平并不是很高,甚至不及中国目前已经达到的经济发展水平。例如, 1948年,英国宣布建立起世界上第一个福利国家时面临的经济状况,比目前中国面临的经济状况要困难得多。2008年,中国经济发展水平相当于西欧12国1957年时的水平,但在1957年之前,西欧12国中的多数国家已经建立起比较健全的社会保障与社会福利制度。又如,世界上一些与中国经济发展水平相近抑或不及中国经济发展水平的国家,在基本社会保障制度建设上比中国走得更远。对此,值得我们深思。

  目前,地方政府还是一个生产建设型政府,大量的资金被用于经济建设,而没有投入到社会保障制度建设上来,财政支出结构中用于科教文卫与社会保障和社会福利等方面的开支所占比重依然很低。例如,中国福利支出占GDP比重,比英国同等经济发展水平时的平均水平低1.8个百分点。

  需要特别强调的是,当时欧洲身处战乱,英国等西欧国家国防开支占GDP的近一半。由此可见,伴随经济与财政收入的增长,我国现在已经逐渐具备了建立覆盖社会全体成员的基本社会保障制度的能力。

  社会保障制度无法完全应对人口老龄化挑战

  中国目前形成的另一个共识,是希望通过建立健全社会保障制度来应对人口老龄化的挑战。但首先必须清楚,社会保障实际上只是社会财富的再分配机制,解决的是社会财富分配的公平性问题,其建立初衷是保障公民的生存权。社会保障本身不直接创造财富,无论何种形式的社会保障,其所需资金都是由劳动者创造的。

  其次,西方发达国家在二战以后普遍建立起比较健全的社会保障与社会福利制度,但人口老龄化问题并没有因此得到较好地解决。事实上,这些国家目前正普遍面临严峻的人口老龄化挑战,养老保险基金缺口越来越大,入不敷出,甚至陷入破产的境地。例如,养老金一直是英国最大的社会保障支出项目,近年来,养老金支付占到公共支出总额的40%左右,占GDP的10%,每年养老金缺口达570亿英镑,资金压力巨大。

  最后,发达国家的社会保障与社会福利制度,最初是建立在增长型人口年龄结构基础之上的。当人口结构出现严重老化时,原先比较健全的社会保障与社会福利制度就难以为继。生育率持续走低,并逐渐形成一个倒金字塔型人口年龄结构,使缴纳社会保险金的人相对减少,而领取社会保险金的人相对增多,从而导致社会保险基金逐渐枯竭,甚至出现严重的亏空。这表明社会保险基金的可持续筹集与可持续使用,一定要建立在人口可持续发展的基础之上,而维持更替水平的生育率是人口可持续发展的基础与前提条件。在持续(超)低生育率与倒金字塔型人口年龄结构基础上,不能建立起健全的可持续的社会保障制度。这样看来,独生子女政策本身不仅加速了中国家庭养老功能的急剧弱化,而且对在中国建立可持续的社会保障与社会福利制度造成阻碍。

   

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