溯源NGO立法30年

　　慈善法何时能出台，一直让众人备受关注，之所以有这么高的期望，在于慈善法律的出台对慈善领域行业发展的是多么的重要，它的意义决不仅仅是外人所说的行业规范。因此，本文从我国近些年来NGO的发展脉络入手，剖析慈善领域的发展历程，希望能为慈善领域带来积极的认知。

　　■ 陈金罗/文

　　中国非营利组织法律是中国非营利组织生存和发展的基本保障，也是规范和制约非营利组织行为的基本准则，不断完善中国非营利组织法律既是中国非营利组织的诉求，也是政府的一项重要职责。中国改革开放至今的30余年是中国非营利组织不断发展和完善的30年，也是中国非营利组织立法不断探索的30年，其结症点则是中国非营利组织法律对其规范主题保障和制约的基本结合点。

　　保障和制约的均衡是制定非营利组织法律的主要支点，也是衡量非营利组织法律公正公平的基本内容。关于保障与限制的关系问题。实际上反映了立法的指导思想，保障和限制从立法一开始就有三种不同的主张：一种认为公民应享有最广泛的结社自由，从立法的角度说，主要是保障这种自由，而不应是限制。第二种认为，立法本身就是对少数人滥用结社自由行为的限制，鉴于我国目前非营利组织的现状，需要通过立法加强管理，限制性的条文应该是结社立法的重点。第三种认为，保障与限制是辩证的，是对立统一的。二者既有区别又有联系。立法的目的是保障公民结社自由的权利，为了更好地保障这种权利，同时要对某些违背这一目的的行为加以限制。

　　中国非营利组织法制建设就是在这个矛盾、冲突、相互依赖、相互促进中徘徊前进。这项工作一开始，本人作为一名工作人员，参与其中，而后我也有机遇参与了学者组织的许许多多会议，学到了许多学者的见地和介绍国外的美好憧憬。本人跟随着中国非营利组织法制建设30余年发展的足迹，漂流而过。

　　结社法的起草：

　　制定中国非营利组织法的第一次尝试

　　建国以来，我国的宪法就规定了公民有结社的自由。但是长期以来，一直没有调节公民结社的基本法律，宪法赋予公民结社的自由权利主要是通过行政法规来实现的，1950年中央人民政府颁布的《社会团体登记暂行办法》，在当时对加强社会团体的调控起到了积极作用。但是这个办法经过了几十年以后，实际上已废而不用。随着我国改革开放的发展，各种社会团体迅速出现，已经成为社会发展中的一项重要事业。社会团体的法律地位、权利、义务、监督管理，已经引起了党和政府关注，制定社会团体法律，已经提到了党和政府议程。民政部根据党的“十三大”报告提出抓紧制定结社等方面的法律要求和国务院指示，于1987年，专门成立了结社法起草小组，作为党和政府交办的一向重要工作，起草小组进行了大量调查研究，在搜集借鉴国内外有关结社方面的法律法规资料的基础上，于1990年年底正式形成讨论稿，并广泛征求了中央有关部门、法学专家、社会团体、地方社团管理部门的意见。经过5年反复修改，于1993年形成了送审稿。送审稿共分11章58条，包括总则、结社条件、结社程序、社会团体的权利和义务，社会团体的组织结构，社会团体的经费、社会团体的终止，监督管理、法律责任，涉外条款和附则。这个送审稿由于多种原因没有出台，但它对非营利组织的发展和非营利组织的法制建设产生积极意义。因为，从现在反思来看，这个送审稿的许多元素，具有积极意义，有许许多多闪光点。

　　草拟目的：

　　实现宪法赋予公民结社的权利

　　这些闪光点主要体现在以下几个方面：（一）立法指导思想比较明确。邓小平同志说过：“我们党的十一届三中全会的基本思想是解放思想，独立思考，从自己的实际出发来制定政策。”从1978年到1988年，10年的改革开放为社团提供了自然生长的土壤和条件。在这10年里，社团自发生长并开始在我国各个领域展示自我，这引起了党和政府的关注。从1978年底开始，政府把结社立法提升了日程。当时，草拟结社法的目的就是为了规范、治理、发展社团。具体地讲，就是为实现宪法赋予公民结社的权利，保障广大人民参与国家和社会管理渠道的畅通。并为政府进行行政管理提供法律依据。但考虑到改革开放既要保障经济的发展，也需要安定团结的社会环境。同时，由于我国是一个几千年封建统治的国家，从总体上看，我国公民的结社意识和法制观念还比较薄弱。因此，对结社自由这一权利的法律规范，既要参照国外的经验，更应与我国现阶段的基本国情相适应。关于起草结社法这种总的精神，不但在总则中有所体现，而且专门设立了“社会团体权利义务”一章，当然对社会团体的权利义务，在当时来说，仍是一个相对模糊的认识，但是这种保障已充分体现了结社立法的思量路径。

　　（二）调整的范围比较适当、边界清楚。任何一部法律都由其特定的调整对象。关于结社法律调整的对象和范围，世界各国都不尽相同。在我国，当时对结社法律调整的对象也有不同的认识，大体有三种认识：其一，在法律面前，任何社会团体不论其大小和属性，都一律平等。作为国家的结社法，应适用于一切非营利性社会团体，包括党派、工会、青年团、妇联、工商联、宗教、协会、学会、基金会等。其二，参加中国人民政治协商会议的各党派和人民团体，从广义上讲虽属社团性质，但其政治性很强，同一般社团有重要区别，西方许多国家对这类政治性很强的结社有专门的法律来调整。我国宪法和政协的共同纲领对各党派和各人民团体的地位作用也已有明确规定。因此，结社法不适用于各党派和各人民团体。如果结社法包括各党派和各人民团体，这与我国的现实情况是不相吻合的。其三，在单位内部经领导批准成立，活动范围仅限于单位内部的群众组织，因不具备法人资格，不应包括在结社法的调整范围以内，其活动应由本单位负责。

　　双重管理体制：

　　大多数人认为不应作为法律规范成立的必备条件

　　（三）结社的条件比较宽松。各国对公民结社的条件，在法律上都有自己的规范，我们当时在草拟结社法时，对结社条件概括起来，有五条：一是要有反映其成员共同目标和要求的章程；二是要有办事机构和固定的办公地点；三是要有一定数量的成员和得到多数发起者拥护的负责人；四是要有组织结构；五是要有合法的经济来源。关于业务主管在讨论中，虽然有人主张双重管理体制，目前是适合我国国情，仍应在法律中交易确定。但大多数同志认为，保留双重管理体制，容易形成部门意识，增加社会团体的官办色彩，增加了社会团体的成本，业务主管部门的审查，不应作为法律规范成立的必备条件。登记机关，在审查中可以通过内部征求意见。这样既有利于促进政社分开，使社团成为真正独立的法人，也有利于对社团的管理。草案采取了大多数人的意见。

　　（四）公民结社自由行为的限制，既要合理，更要合法。按照宪法规定，中国公民有组织和参加社团的自由，但在现实生活中，并不是每个公民都能行使这一权利的。结社法的任务之一，就是要对那些公民不能行使这一权利的作出具体规定。有一种意见认为下列几种人都不能组成或参加社团：1、依法被剥夺政治权利的；2、尚在服刑或正在被劳动教养的；3、刑事案件的被告人和司法机关认定的犯罪嫌疑人；4、国家有关机关认为结社后将对国家安全和利益造成重大损害的；5、丧失行为能力的。但同时也有同志认为，依法被剥夺政治权利和丧失行为能力的人不允许参加或组织社团是符合法律规定的，但另外三种人不允许参加或组织社团，既不合乎有关法律规定，在实践中又会遇到一定的困难，也会与选举法有一定的冲突。

　　（五）非法人社团的登记。根据我国实际情况，草案规定了非法人社团登记的条件和程序。这就从法律上保障了公民结社的权利，保障了非法人社团的权益。

　　如此等等的美好设计，为什么没有变成现实，原因是多方面的。大家知道当时正值改革开放不久，社团在中国也是刚刚兴起，社团在中国虽然有发展的历史，但作为社会的重要元素，变为群众的实践，也是刚刚萌芽，对从外国刚刚学来的原则、理念的理解也缺少支撑点，在这种情况下，要从法律上设计完善理想的制度，似乎是不合乎逻辑的，但是，任何事物都要走出第一步，这种尝试既是需要，也是必然。他的功绩在于，将会给后人以启迪，将在中国非营利组织法制建设的发展中具有积极意义。（上）