8月14日，云南省曲靖市陆良县，被非法堆放铬渣的地方土壤变灰白，植物枯黄（资料图片）。图/CFP

　　昨天，在提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》中，增加了公益诉讼制度以保障当事人的诉讼权利，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格，被视为推动公益诉讼前行的突围之举。专家表示，从长远来看，后期如何把这条规定落到实处，仍需要相应的制度来予以规定完善。

　　首次确定公益诉讼主体

　　■草案内容

　　全国人大常委会法工委副主任王胜明表示，近年来，环境污染和食品安全事故不断发生，一些全国人大代表和有关方面多次提出民事诉讼法中增加公益诉讼制度。鉴于此，草案增加规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

　　此前公益诉讼的主体一直没有明确，此次民诉法草案规定有关机关、社会团体可以提起公益诉讼，应该是一个很大的进步。北京理工大学司法高等研究所主任徐昕认为，“有关机关”指的应该是检察机关、行政机关。社会团体指的应是民间组织，但到底什么样的民间组织才符合提起公益诉讼的条件，未来有关部门应该会有一个相关解释。

　　自然之友总干事李波认为，如果把群体利益通过民间组织以公益诉讼的方式来维护，不仅有利于减轻公众在环境诉讼中的成本，提高企业违法的成本，对社会的稳定也是大有好处的，“公益诉讼是一种更好地表达和沟通社会群体意见、维护公众利益、疏解冲突的一种形式。”

　　“草根组织”

　　诉讼首被受理

　　10月19日，环保草根组织——自然之友，收到了云南省曲靖市中级人民法院的立案通知书。此前，自然之友曾两次就曲靖铬渣污染事件向该法院提起环保公益诉讼，皆未被受理。

　　自然之友成功之前，民间组织作为原告提起环保公益诉讼被受理的案例只有两起，均是由中华环保联合会在2009年提起。但实际上，中华环保联合会是一家经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的全国性社团组织，具有一定的官方背景。

　　“它不是典型的草根组织，所以它成功的经验也相对难以复制。”自然之友总干事李波说。

　　正是因此，这次自然之友提起的公益诉讼获得受理，更显得意义重大。中国政法大学环境法学教授王灿发认为，这是“我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端”。

　　李波说，有了自然之友这个成功的先例，草根环保组织以后再向当地提起公益诉讼，就有了一个正面的案例可以借鉴。

　　个人多败诉 社团难受理

　　由于我国没有公益诉讼的理论和立法，没有实体法和程序法作支撑，在司法实践中表现为一系列的“难”，起诉难、审理难、判决难、胜诉难、执行难。

　　为了这次诉讼，自然之友两年前就开始进行知识上的储备，向专家、学者、有经验的机构学习。一直到今年铬渣污染事件出现，“我们觉得是该出面的时候了。”

　　今年7月和9月，自然之友和重庆绿色志愿者联合会先后两次联合向曲靖市中级人民法院提起了公益诉讼。“说实话我们很没有把握，很忐忑。”李波说，按照我国现行的法律制度，原告起诉必须证明自己和案件有直接利害关系，否则法院会以原告主体不适合而拒绝受理。

　　为了增加此次诉讼成功的可能性，自然之友征得了中华环保联合会的支持，后者同意作为支持单位参加此次诉讼。李波说，此次诉讼顺利被受理的另一个重要原因，应是环保部三年前在全国几个省市试点设立了环保法庭，云南是试点之一。

　　在设立环保法庭前，民间组织向法院提起环保公益诉讼根本不可能成功。但即使是环保法庭设立后，“环境公益诉讼的进展也是非常缓慢的。不然我们提起的诉讼不会成为草根组织成功的第一个。”事实上，包括环境公益诉讼在内，公益诉讼整体都举步维艰，其小成气候是最近十年间的事。

　　北理工法学院一位法学专家表示，目前在我国，公益诉讼主要体现为个人诉讼的形式，而个人大部分都败诉，败诉的主要原因是，法院认定被告行为未直接侵害到原告的私人利益。但如果以民间组织等社团名义提起诉讼，又极有可能因与案件并无利益关系，而被法院拒绝受理。

　　今年3月12日，“公益诉讼的困境与未来”学术研讨会在北京理工大学举行。与会的众多专家认为，公益诉讼的困境包括立法不完善，司法不支持，诉讼对象过于强大等。一名专家在会上表示，公益诉讼的目的是维护社会公共利益，因此公益诉讼更多地应该寄希望于社会公益组织和公民个人，而不是检察机关的参与和推动。

　　研讨会上，公益诉讼如何突围成为众多专家讨论最热门的问题。专家们普遍认为，突破困境的进路首先是加强立法，赋予检察机关、政府机构特别是民间组织提起公益诉讼的资格；其次，政府、司法机构、律师皆应转变观念。

　　以环保公益诉讼进展缓慢来说，李波认为，环保法庭成立3年来，对于草根环保组织是否能作为公益诉讼的原告，仍存在不同的认识。很大程度上，环境公益诉讼涉及到当地经济的发展、企业污染、环境保护等，当地法院决定是否立案，是需要平衡众多方面的关系和利益的，“很多时候地方官员不愿因一些公益诉讼案件成为地方经济发展的障碍。”

　　李波同时认为，由于是直接介入到利益冲突中去，对于目前仍处于弱势的环保组织来说，具有很大挑战，其自身的知识储备、人才储备等都需要提升。

　　司法机构观念亟待转变

　　普遍被认同的一个观念是，公益诉讼不仅具有纠纷解决、公共利益权利保护、不当行为纠正等功能，还可借以形成社会公共政策、制约公权。与此相应，目前比较突出的食品安全问题、环境污染问题的违法成本将大大增加——当生产企业向食品中添加非法添加剂时，向河水中排放高污染生产物质时，将不得不有所顾虑，因为公益诉讼随时可能找上门，并且让他赔个底掉。

　　但到底谁有权利提出公益诉讼？学者普遍认为，检察院、行政执法机关、社会团体、公民个人在一定条件下均可提起公益诉讼。但在相关法律条文中，一直未有明确规定。

　　此次民诉法拟规定社会团体可提起公益诉讼，“这是非常大的进步。以后社会组织提起公益诉讼将会更容易。”专家认为，公益诉讼主体的确立，将更有利于保护公共利益。

　　以环境公益诉讼来说，环境公益诉讼可更有效地抑制环境侵权行为和约束环境行政权力，防止行政不作为、滥作为以及行政权力违法寻租的现象，最终达到保护环境、保护公民环境权益的目的。

　　个人也应成为诉讼主体

　　尽管这是一个大的进步，但徐昕认为仍“进步得不够”。他表示，目前在我国社会组织发展还不够，其数量及自身能力都有限。相对而言，个人也有动力、也可以作为主体提起公益诉讼，要维护公共利益，就必须有更多的个人、组织有权利提起诉讼，这也是之前广大专家学者一直呼吁的，但此次民诉法草案没有赋予个人提起公益诉讼的权利，对此政府方面可能持有较为谨慎的态度。

　　徐昕同时表示，此次草案规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权利等损害社会公共利益的行为，都可提起诉讼，“这个社会公共利益的界定比较困难，以目前的定义来看，食品安全问题、国有资产流失、消费者维权、环境问题等等都应涉及公共利益。”

　　徐昕说，目前尽管民诉法草案规定了提起公益诉讼的主体，但今后必须有更多的配套制度来进行完善，“比如民间组织按规定起诉了，但法院不受理怎么办？所以必须要着重于制度的落实和规范。”

　　中国公益诉讼网创办人李刚认为，将来公益诉讼的审判程序等仍需要最高法院以司法解释予以完善。

　　■纵深阅读

　　公益诉讼的艰难破冰之路

　　公益诉讼，有别于代表私人利益的诉讼。公益诉讼案件的提起人即原告，一般与案件并无利益关系，但也因此，案件往往被法院拒绝受理。近十年来，因相关法律的缺位，公益诉讼一直举步维艰。到底谁才有权提起公益诉讼？正在审议的民诉法草案对此予以了明确，并拟赋予社会团体提起公益诉讼的资格，但这仅限于起诉阶段，公益诉讼依然面临重重困难。

　　京华时报记者 陈荞 孙乾